בתאריך 15 בספטמבר 2009 פורסם חוזר נש"מ המפרט את ההנחיות להתקשרות ולהעסקת כוח אדם שאינו עובד מדינה בתוך משרדי הממשלה. על אף שהחוזר יצא לבסוף על ידי נש"מ, קדמה לגיבוש ההוראות והכללים עבודת ועדה משותפת לאגף התקציבים, לממונה על השכר, לחשב הכללי ולנציבות שירות המדינה. הוועדה פעלה במשך זמן רב במטרה להסדיר כראוי נושא סבוך זה, ובמסגרת עבודתה התייעצה עם גורמים רבים, וביניהם סמנכ"לים בכירים למינהל ומשאבי אנוש ועם חשבים במשרדי הממשלה.  

לאור המציאות עימה נאלצות הנהלות המשרדים להתמודד באופן יומיומי, התקבלו במשרדנו תגובות רבות המברכות על הסדרת הכללים וההנחיות להתקשרויות ולהעסקת כוח אדם שאינו עובד מדינה בתוך משרדי הממשלה (מצ"ב לדוגמא מכתבו של סמנכ"ל בכיר למנהל ולמשאבי אנוש במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה, מר משה לביאן). להערכה זו שותפים נוספים וזו ההזדמנות להודות לכל חברי הוועדה המשותפת אשר לקחו חלק בעבודת הצוות.

המצדדים בהרחבת ההעסקה של כוח אדם שאינו עובדי מדינה בתוך משרדי הממשלה טוענים כי באופן זה אין מגדילים, לכאורה, את היקף כוח האדם בשירות המדינה, ויוצרים גמישות תפעולית. יחד עם זאת, המדינה נתבעת חדשות לבקרים בבתי דין לעבודה על ידי עובדי קבלן כוח אדם ונותני שירותים להכרה ביחסי עובד ומעביד. בחלק ניכר מתביעות אלה אין למדינה כל הגנה ראויה, וכתוצאה מכך נדרשת להסדיר את העסקתם וקליטתם של העובדים בדיעבד, ועומדת בפני עובדות מוגמרות ללא יכולת תכנון והפעלת שיקול דעת.

כבר לפני מספר שנים התריע על תופעה זו מבקר המדינה בדוח מספר 55 ב' לשנת 2004, כמפורט בתקציר ממצאי הדוח:

"מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במשרד המשפטים ובמשרד הרווחה עלה כי קבלנים רבים הועסקו בתנאים ובתפקידים שונים, בניגוד להוראות נוהל נש"מ להעסקת עובדים בעבודה בלתי צמיתה בשירות המדינה, ובלי שנבחן אם אופן העסקתם היה יכול להביא להכרה ביחסי עובד ומעביד על פי מבחני הפסיקה; חלקם הועסקו בתפקידים אשר על פי הפסיקה והנוהל ראוי היה שעובדי המדינה ימלאו, כגון תפקידי ניהול, בקרה ופיקוח. לדוגמא 169 מהקבלנים שהועסקו במשרד המשפטים עשו את עבודתם דרך קבע בתוך המשרד עצמו, השתמשו בציודו והשתלבו

בתכניות העבודה שלו. לחלק נכבד מהם הייתה זו עבודתם היחידה, והיקפה היה גדול ממשרה מלאה. גם במשרד הרווחה הועסקו עובדים של עמותה במטה של אחד מאגפיו; העסקתם הייתה בניגוד להוראות נוהל נש"מ: מקום מושבם הקבוע היה מטה המשרד; הם דיווחו על נוכחותם בעבודה באמצעות שעון הנוכחות המשרדי, קיבלו אישורים לדוחות הנוכחות מהממונים במשרד וחתמו על ניירות עבודה בשמו."

בימים אלה העבירה לידיעתנו סמנכ"לית בכירה למינהל ולמשאבי אנוש במשרד התקשורת, גב' תמי לשם, מקרה המתאר את אופן ההתנהלות של רבים ממשרדי הממשלה בתחום העסקת כוח אדם (מצ"ב מכתבה מתאריך 30 בספטמבר 2009). בדומה למשרדי ממשלה אחרים, בשנים האחרונות נאלץ משרד התקשורת להתמודד עם קיצוץ כוח אדם משמעותי, וכתוצאה מכך העסיק יועצים חיצוניים אשר סייעו בקביעת הכללים, בפיקוח ובאכיפה של שוק התקשורת בארץ, תפקידים אשר מהווים את ליבת הפעילות של המשרד.

לאחרונה סיים משרד רואי חשבון מהגדולים במשק ביקורת על אחת החברות, עליו אחראי משרד התקשורת. בהתאם להמלצות, ביקש המשרד להטיל עיצומים כספיים על החברה, אך נתקל בקשיים רבים, מאחר שהפיקוח והבקרה נעשו על ידי גורם חיצוני שעובדיו אינם עובדי מדינה. סוגיה זו עדיין מצויה בבדיקה, אך קיים חשש כי עבודה רבה, שעלותה לקופת המדינה נאמדת במאות אלפי שקלים, תרד לטמיון.

ברור לכל כי התקשרות עם קבלני שירותים, קבלני כוח אדם ויועצים צריכה להימשך בשירות המדינה, באופן שיינתן מענה לצרכים השונים בניהול משרדי הממשלה. יחד עם זאת, התקשרות זו צריכה להיעשות בהתאם לכללים ולעקרונות המפורסמים בחוזר האמור, ובכפוף להוראות החוק, הפסיקה, התקשי"ר והוראות התכ"מ.

כפי שצוין בחוזר, האחריות לביצוע ההוראות מוטלת על האחראי במשרד. ידוע לנו כי הסדרת ההעסקה של מכלול העובדים תלויה בגורמים רבים, ולפיכך נדרשתם להעביר את הנתונים על כלל ההתקשרויות ואופן ההעסקה הקיימים במשרד, אשר אינם עומדים בקריטריונים המפורטים בחוזר, לידי נציבות שירות המדינה, עד לתאריך 30 בנובמבר 2009. לאחר קבלת הנתונים תוקם ועדה משותפת לאגף התקציבים לחשב הכללי ולנציבות שירות המדינה לבחינת צורות ההעסקה ולהסדרתן התקינה. כפי שהובהר בחוזרנו מיום 15 בספטמבר 2009, אופן יישומו של החוזר ייבחן במשך שנה, לאור המיפוי, הערותיכם והמלצותיכם. בסיום תקופה זו, יפורסמו עדכונים ושינויים ככל שיידרש.

אנו נעשה כל שביכולתנו על מנת לסייע להסדרת ההעסקה של כוח האדם שאינו עובד מדינה באופן תקין. מצאתי לנכון לעדכנכם כי בפגישה שהתקיימה לאחרונה עם הממונה על התקציבים וסגנו, עולה האפשרות ליצור תקנה תקציבית נפרדת להעסקת עובדי מדינה לפרויקט המוגדר בזמן העוסק בליבת הפעילות של המשרד, בדומה לתקנות תקציביות המאפשרות העסקה בשיא כוח אדם ובחודשי עבודה. מהלך זה ייתן מחד מענה למשרד למילוי כלל יעדיו ומשימותיו ויבטיח גמישות תפעולית, ומאידך יבטיח העסקה בהתאם להוראות החוק והתקשי"ר.

לאור פניות בעלי תפקידים שונים, לקבלת החוזר שבנדון, הוא מופץ בשנית בתפוצה רחבה.

לוטה: א. חוזר נש"מ בנושא הנחיות להתקשרות ולהעסקת כוח אדם שאינו עובד מדינה בתוך משרדי הממשלה.

ב. מכתבו של סמנכ"ל בכיר למנהל ולמשאבי אנוש במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה, מר משה לביאן.

ג. מכתבה של סמנכ"לית בכירה למנהל ומשאבי אנוש במשרד התקשורת, גב' תמי לשם.

בברכה,

מוטי אהרוני
סגן נציב שירות המדינה